◎文 《法人》雜志全媒體記者 岳雷 李韻石

6月16日，小鵬匯天飛行汽車在北京大興國際機場完成首飛，為公眾描繪了一幅未來低空生活的美麗畫卷。低空應(yīng)用場景日益豐富，不僅預示著低空經(jīng)濟時代的來臨，更昭示著交通、旅游、物流等多個領(lǐng)域即將迎來顛覆性的變革。

今年全國兩會上，“低空經(jīng)濟”首次被寫入政府工作報告。此后，各地加快步伐奮力搶占經(jīng)濟發(fā)展新賽道。低空經(jīng)濟作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表，正迎來蓬勃發(fā)展的歷史機遇期。

在低空經(jīng)濟迅猛發(fā)展的進程中，法治的引領(lǐng)作用不可或缺。通過立法明確低空經(jīng)濟的管理體制和運行機制，規(guī)范各類市場主體的行為，打擊違法違規(guī)行為等，是保障低空經(jīng)濟健康、有序發(fā)展的關(guān)鍵。建立健全的法律體系，才能有效應(yīng)對發(fā)展過程中的各種問題和挑戰(zhàn)，推動低空經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定地高質(zhì)量發(fā)展。

2024年，低空經(jīng)濟從小眾賽道到各地角逐的新風口，僅用了幾個月時間。低空經(jīng)濟是指在垂直高度1000米以下、根據(jù)實際需要延伸至不超過3000米的低空空域范圍內(nèi)，以垂直起降型飛機和無人駕駛航空器為載體，以載人、載貨及其他作業(yè)等多場景低空飛行活動為牽引，帶動相關(guān)領(lǐng)域融合發(fā)展的綜合性經(jīng)濟業(yè)態(tài)。

從2023年年底中央經(jīng)濟工作會議將低空經(jīng)濟正式確定為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，到今年全國兩會上，低空經(jīng)濟首次寫入政府工作報告，并納入新質(zhì)生產(chǎn)力范疇，熱度持續(xù)提升。

各地方政府在政策頻出的同時也抓緊設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、規(guī)劃試驗區(qū)。各個涉及低空經(jīng)濟的企業(yè)也在加大研發(fā)力度，推出新產(chǎn)品、新技術(shù)以占領(lǐng)市場。

據(jù)工信部賽迪研究院測算，到2030年，低空經(jīng)濟規(guī)模有望突破兩萬億元。在全國各地紛紛競逐“天空之城”，飛行汽車相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈迎來“投資熱”的當下，低空經(jīng)濟發(fā)展若要實現(xiàn)行穩(wěn)致遠，仍需把握好產(chǎn)業(yè)發(fā)展尺度，穩(wěn)妥有序布局，發(fā)展與安全并重。種種跡象表明，2024年或許是低空經(jīng)濟發(fā)展元年。

政策推動低空經(jīng)濟高飛

山東濱州，今年春耕時，孫超手里拿著無人機的控制器，利用植保無人機的RTK北斗高精度定位功能，開始為新一輪的農(nóng)耕播種、灑藥。“如果遇到障礙物，它會自動避讓，不會重復噴灑，也不會漏灑。與原來的機械生產(chǎn)相比，效率提高數(shù)十倍。”7月4日，孫超告訴《法人》記者，在進行播種、撒肥、施藥等農(nóng)林植保工作時，植保無人機可以提前進行地塊測繪，根據(jù)測繪路線自主飛行，必要時也可以人工操控飛行。

而這，只是無人機眾多應(yīng)用場景的冰山一角。

“近兩年，全國各地就低空經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、空域改革、數(shù)字空管措施、資金支持等多方面出臺一系列政策，為低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了一針強心劑。”7月3日，宇稱智控 （北京）有限公司總經(jīng)理、聯(lián)合創(chuàng)始人楊畇接受記者采訪時表示，2021年2月，《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》出臺，明確提出要“發(fā)展交通運輸平臺經(jīng)濟、樞紐經(jīng)濟、通道經(jīng)濟、低空經(jīng)濟”，這是“低空經(jīng)濟”概念首次寫入國家規(guī)劃。

2023年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議，更是提出“打造生物制造、商業(yè)航天、低空經(jīng)濟等若干戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”。2024年2月，中央財經(jīng)委員會第四次會議召開，強調(diào)要優(yōu)化主干線大通道，打通堵點卡點，完善現(xiàn)代商貿(mào)流通體系，鼓勵發(fā)展與平臺經(jīng)濟、低空經(jīng)濟、無人駕駛等結(jié)合的物流新模式，低空經(jīng)濟再次提升為國家戰(zhàn)略。在今年的全國兩會上，“低空經(jīng)濟”又被寫入了政府工作報告。

在國家政策的指引下，各地方政府也在加速低空經(jīng)濟政策布局。據(jù)統(tǒng)計，全國有17個省、自治區(qū)、直轄市的2024年政府工作報告將“低空經(jīng)濟”列為重要內(nèi)容。

以廣東為例，作為全球低空經(jīng)濟起步最早、產(chǎn)業(yè)鏈最完整的地區(qū)之一，廣州已編制完成《廣州低空經(jīng)濟發(fā)展實施方案》《廣州市低空經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃（2023—2035年）》，并出臺《廣州開發(fā)區(qū)（黃埔區(qū)）促進低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，深圳也發(fā)布了《深圳市支持低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》等。

2024年6月30日，全國首個低空空域協(xié)調(diào)及運營服務(wù)平臺——珠海市低空空中交通管理服務(wù)平臺上線啟動，平臺系統(tǒng)融合珠海城市底圖數(shù)據(jù)、空域規(guī)劃數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)等，將實現(xiàn)低空經(jīng)濟領(lǐng)域設(shè)施網(wǎng)、空聯(lián)網(wǎng)、航路網(wǎng)、服務(wù)網(wǎng)“四網(wǎng)”融合，并與國家管理平臺互聯(lián)互通，為“海陸空”無人設(shè)備提供市場運行安全保障，實現(xiàn)對低空飛行活動的一網(wǎng)規(guī)劃、一網(wǎng)審批、一網(wǎng)監(jiān)測、一網(wǎng)服務(wù)。

7月4日，廣東省低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展大會在廣州舉行。大會上，廣東省低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展公司正式揭牌。廣東機場集團董事長蔡治洲表示，廣東省低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司將努力協(xié)調(diào)推動空域改革試點，推動廣深珠等城市先行先試。爭取到2026年，實現(xiàn)全省通用飛機飛行達15萬小時，無人機飛行達350萬小時，推動實現(xiàn)廣東全省低空經(jīng)濟規(guī)模超3000億元，打造世界級低空制造高地。

雖然政策和舉措頻發(fā)，但對于高速發(fā)展的低空經(jīng)濟來說，還有一些細節(jié)需要完善。楊畇表示，目前，各地低空經(jīng)濟的政策集中在省、市級主管部門，執(zhí)行卻在基層區(qū)縣，而區(qū)縣一級政府僅關(guān)注實體制造、產(chǎn)值等方面，對于低空經(jīng)濟場景規(guī)劃以及相關(guān)測試等環(huán)節(jié)沒有給予充分保障，致使低空經(jīng)濟政策規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)化落地還有些脫節(jié)。

低空經(jīng)濟發(fā)展有沃土

7月1日，聯(lián)合飛機集團副總裁孫立業(yè)接受記者采訪時表示，低空經(jīng)濟作為一種經(jīng)濟形態(tài)，已經(jīng)在中國形成了一條產(chǎn)業(yè)鏈，包括低空制造、低空飛行、低空保障、綜合服務(wù)等多領(lǐng)域。

“我國有全球領(lǐng)先的航空航天技術(shù)，依托于此，各地都在依托自身優(yōu)勢發(fā)展低空經(jīng)濟，為我國低空經(jīng)濟未來發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。”孫立業(yè)告訴記者，低空經(jīng)濟作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，具有高科技、高效能、高質(zhì)量特征，作為新質(zhì)生產(chǎn)力的代表之一，正成為資源要素集聚的新發(fā)展賽道。

例如，成渝地區(qū)有深厚的航空產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，尤其是重慶地區(qū)，作為順豐下屬蜂鳥科技的總部，擁有先發(fā)優(yōu)勢，已經(jīng)形成產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。而且，重慶多山地貌為發(fā)展低空經(jīng)濟提供了天然市場。

又如，深圳傳統(tǒng)通用航空業(yè)態(tài)一直處于全國領(lǐng)先地位。近年來，傳統(tǒng)通航短途運輸企業(yè)積極拓展載人飛行服務(wù)，發(fā)展聯(lián)程接駁、市內(nèi)通勤、城際飛行、跨境飛行等空中交通新業(yè)態(tài)，深圳機場往返福田CBD等“空中的士”航線陸續(xù)開通。2023年，直升機飛行超兩萬架次。

▲5月3日，廣東云浮，“空中的士”開始實現(xiàn)量產(chǎn) CFP

7月3日，深圳市格瑞普電池有限公司副總經(jīng)理陳波海告訴記者，深圳一直在不斷聚力產(chǎn)業(yè)強鏈補鏈延鏈，面向全球招商引資、招才引智。2023年，德國eVTOL（電動垂直起降飛行器）研發(fā)制造商Lilium宣布，在深圳設(shè)立中國總部，廣州億航、上海峰飛、時的科技等國內(nèi)eVTOL企業(yè)也紛紛宣布進駐深圳，開拓航線。

2023年年底，一座標準化建設(shè)的城市空中交通運營示范中心在深圳市寶安區(qū)落地，來自廣州億航的無人駕駛載人航空器進行了試飛演示；上海峰飛計劃今年在深圳開拓一條eVTOL跨?？绯呛骄€，起降點位于深圳蛇口郵輪母港以及珠海九洲港碼頭，飛行往返距離超過100公里。

深圳市現(xiàn)有無人機產(chǎn)業(yè)企業(yè)1700多家，涵蓋技術(shù)研發(fā)、軟件開發(fā)、硬件制造、商業(yè)應(yīng)用等環(huán)節(jié)，適配物流配送、城市治理、空中通勤、應(yīng)急救援等多種應(yīng)用場景。這些企業(yè)年產(chǎn)值960億元，占全國的63%，同比增長28%；累計開通低空航線126條，建設(shè)無人機起降點89個，2023年無人機載貨及綜合飛行60多萬架次。截至2023年，深圳市消費類無人機在全球市場占比達74%，工業(yè)級無人機在國內(nèi)市場占比約55%。

以美團為例，在深圳共設(shè)立23條無人機配送航線，覆蓋18個社區(qū)和寫字樓，每個覆蓋區(qū)域內(nèi)近兩萬戶居民可享受無人機配送服務(wù)，配送商品種類超過兩萬種，涵蓋餐飲、美妝、快消、商超、電子產(chǎn)品等多種類型。相比傳統(tǒng)配送模式，無人機配送的效率提升近150%，去年累計為用戶節(jié)省近3萬小時的等待時間。

中國低空經(jīng)濟之所以能夠迅速發(fā)展，龐大的無人機市場也是主要因素之一。截至2024年2月，中國注冊成立超過5.7萬家低空經(jīng)濟領(lǐng)域企業(yè)，其中近5年新成立的企業(yè)有2.1萬家。中國民航局數(shù)據(jù)顯示，有統(tǒng)計的民用無人機全年飛行2311萬小時；民航局已批準建立17個民用無人駕駛航空試驗區(qū)、三個試驗基地。

萬億市場需法治領(lǐng)航

“雖然我國低空經(jīng)濟發(fā)展迅速，但尚有問題亟須解決?！睂O立業(yè)說，新興無人機品類作為新質(zhì)生產(chǎn)力的代表，在發(fā)展中還有很多的技術(shù)難點需要攻克，包括人工智能技術(shù)、發(fā)動機技術(shù)、電池技術(shù)、高端飛控技術(shù)等?！昂娇占墴o人機距離大規(guī)模商用，可能還需要10年。”他預測。

▲6月25日，DJL大疆北京王府井APM授權(quán)體驗店內(nèi)，幾名消費者正在選購無人機宋逗／攝

除無人機本身之外，空域指揮管理也是亟待攻克的課題，在各類不同大小的飛行器同時作業(yè)時，統(tǒng)一調(diào)度時空資源，保障空域管理安全、高效?！斑@些既需要政策支持，也需要法律法規(guī)進行管控和保障?！睂O立業(yè)說。

楊畇也表示：“雖然我國在不同層面出臺了相關(guān)法律法規(guī)，但隨著低空經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國關(guān)于低空經(jīng)濟的規(guī)定較為零散地分布于各項政策中，缺乏系統(tǒng)性?！?/p>

7月3日，南開大學法學院副院長陳兵告訴記者，低空經(jīng)濟包含各種有人駕駛和無人駕駛航空器的飛行活動，涉及多個行業(yè)，需要在對低空飛行器實施分類管理的基礎(chǔ)上，明確民航、公安、工信等部門的職責與分工，實現(xiàn)信息共享和協(xié)同管理?！暗涂战?jīng)濟中的數(shù)據(jù)安全更是不容忽視，無人機的應(yīng)用需要收集大量數(shù)據(jù)，并涉及數(shù)據(jù)的處理、存儲、交換，存在數(shù)據(jù)泄露、污染等風險，在未來針對低空經(jīng)濟的法律治理中，需要針對數(shù)據(jù)與隱私安全實施體系化、全過程的法治保障方案?！?/p>

他還認為，應(yīng)該完善低空經(jīng)濟法律法規(guī)，以確保飛行器的制造標準、飛行規(guī)則、空域管理等各方面都有法可依，對低空經(jīng)濟領(lǐng)域的違法違規(guī)行為設(shè)定明確的法律責任，加強安全監(jiān)管。

陳兵表示，低空經(jīng)濟在快速發(fā)展階段，一方面由于尚未形成統(tǒng)一且成熟的市場準入標準，市場主體資質(zhì)良莠不齊，可能出現(xiàn)一擁而上的同質(zhì)化競爭，容易給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來隱患；另一方面，為了擴大市場份額、獲取競爭優(yōu)勢，部分企業(yè)可能采取不正當手段，破壞市場競爭秩序，需要在未來加強對低空經(jīng)濟領(lǐng)域公平競爭的法治保障。

實際上，近兩年，中國已經(jīng)抓緊建設(shè)健全低空經(jīng)濟相關(guān)法律法規(guī)體系。2023年5月，中國第一部全面規(guī)范無人駕駛航空器飛行管理工作的行政法規(guī)《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》發(fā)布，依法加強無人駕駛航空器飛行及相關(guān)活動安全監(jiān)管。同年11月，國家空中交通管理委員會辦公室會同有關(guān)部門發(fā)布《中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）》，面向社會公開征求意見。

去年12月，工信部公布《民用無人駕駛航空器生產(chǎn)管理若干規(guī)定》，促進民用無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。中國民用航空局也發(fā)布了《國家空域基礎(chǔ)分類方法》，將空域劃分為管制空域和非管制空域兩大類及A、B、C、D、E、G、W七小類空域，為空域放開提供了切實依據(jù)，也讓低空經(jīng)濟有了更加明確的發(fā)展空間。

2024年1月1日，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》正式生效，條例對無人駕駛航空器從設(shè)計生產(chǎn)到運行使用進行全鏈條管理，為著力構(gòu)建科學、規(guī)范、高效的無人駕駛航空器飛行及相關(guān)活動管理制度體系提供了法治保障。

除了國家層面，在地方立法中，《深圳經(jīng)濟特區(qū)低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)促進條例》于2月1日正式實施。該條例不僅在一定程度上填補了低空經(jīng)濟專項立法的缺位，還進一步完善了低空經(jīng)濟立法內(nèi)容。它根據(jù)深圳低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際需求，從明確基本原則、健全管理機制、統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化飛行管理服務(wù)、拓寬產(chǎn)業(yè)應(yīng)用領(lǐng)域、加強產(chǎn)業(yè)支持和技術(shù)創(chuàng)新、強化運營安全保障等方面重點作出規(guī)定，為促進深圳低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障，極大地推動了低空經(jīng)濟專項立法進程。

編審｜渠 洋

責編｜白 馗

校對｜張波 張雪慧