檢察機(jī)關(guān)若提起行政公益訴訟，起訴時(shí)間與侵害行為發(fā)生、檢察建議發(fā)出的時(shí)間有間隔，且行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)客觀上需要一定時(shí)間，因此，如何適用起訴期限成為爭(zhēng)議問題。為實(shí)現(xiàn)司法謙抑性、法秩序安定性與社會(huì)公共利益保護(hù)之間的平衡，理論界對(duì)于行政公益訴訟起訴期限主要有無期限說、普通期限說以及特殊期限說三種觀點(diǎn)?；仡櫹嚓P(guān)研究成果，學(xué)界以行政公益訴訟能否被我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度包容為標(biāo)準(zhǔn)，形成了包容說和獨(dú)立說。目前我國(guó)行政公益訴訟制度構(gòu)建總體上采用了包容說的做法，行政公益訴訟適用行政訴訟關(guān)于起訴期限的規(guī)定。

近年來，隨著檢察公益訴訟實(shí)踐的發(fā)展，檢察公益訴訟已逐步成為明顯區(qū)別于民事訴訟、行政訴訟的獨(dú)立訴訟形態(tài)。目前檢察公益訴訟專門立法正在推進(jìn)中，獨(dú)立說也重新回到學(xué)者視野，其內(nèi)部存在兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)是主張行政公益訴訟應(yīng)徹底獨(dú)立于現(xiàn)行傳統(tǒng)行政訴訟而單獨(dú)確立；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政公益訴訟制度應(yīng)部分獨(dú)立于現(xiàn)行傳統(tǒng)行政訴訟。因此，如何把握行政公益訴訟的起訴期限應(yīng)得到明晰。

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行行政訴訟法框架下，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議后，行政機(jī)關(guān)仍然不作為的，不受起訴期限限制；經(jīng)檢察建議督促后，行政機(jī)關(guān)積極作為的，一般受六個(gè)月起訴期限限制，但檢察機(jī)關(guān)提出確認(rèn)無效之訴的，不受起訴期限限制。具體情況如下：

一是檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議后，行政機(jī)關(guān)仍不作為的，不受起訴期限限制。依職權(quán)行為和依申請(qǐng)行為是基于行為的主動(dòng)性程度對(duì)行政行為所作的劃分。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的對(duì)象是特定領(lǐng)域內(nèi)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)、但違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)，且在絕大多數(shù)情況下，上述行政行為與公民、法人和其他社會(huì)組織沒有直接利害關(guān)系，屬于依職權(quán)行為。有法院判決認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)適用《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第66條規(guī)定，受到六個(gè)月起訴期限的限制。但該條款僅規(guī)定了依申請(qǐng)行政行為的起訴期限，并不能適用于依職權(quán)行政不作為類案件。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，不應(yīng)當(dāng)適用該條文的規(guī)定。至于依職權(quán)行政不作為類案件是否受起訴期限限制，法律并未作出明確規(guī)定，學(xué)界亦有爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，行政不作為屬于行政行為的一種，其產(chǎn)生的法律后果與作為類的行政行為沒有本質(zhì)上的不同，對(duì)行政相對(duì)人的行政訴訟權(quán)利也應(yīng)進(jìn)行必要的限制，督促權(quán)利人及時(shí)行使權(quán)利，避免相關(guān)行政法律關(guān)系長(zhǎng)期處于不確定狀態(tài)，這是訴權(quán)保護(hù)的應(yīng)然之意。但最高人民法院（2018）最高法行申9030號(hào)行政裁定書中表示：“一般情況下，只要行政機(jī)關(guān)存在依職權(quán)應(yīng)履行的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)即持續(xù)負(fù)擔(dān)作為義務(wù)，該作為義務(wù)不因行政機(jī)關(guān)怠于履行而消滅。特別是在行政相對(duì)人已向行政機(jī)關(guān)提出履行申請(qǐng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)更應(yīng)及時(shí)有效履行。此外，行政機(jī)關(guān)對(duì)其依職權(quán)應(yīng)履行的法定職責(zé)，亦不因行政相對(duì)人的履行申請(qǐng)而轉(zhuǎn)變?yōu)橐郎暾?qǐng)應(yīng)履行的法定職責(zé)?！币虼?，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議后，如果行政機(jī)關(guān)仍消極不作為，不作出任何行政處理決定，其履責(zé)義務(wù)呈持續(xù)存在狀態(tài)，不因行政機(jī)關(guān)怠于履職而消滅，也不因檢察建議督促而轉(zhuǎn)變?yōu)橐郎暾?qǐng)類職責(zé)，當(dāng)然不受起訴期限的限制。

二是經(jīng)檢察建議督促后行政機(jī)關(guān)積極作為的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提起行政公益訴訟。雖然較一般的行政訴訟而言，行政公益訴訟不再局限于法的安定性與私人利益保護(hù)的范疇，而是更加突出公益性質(zhì)，但并不能因?yàn)楣怖姹Ｗo(hù)的特殊性而否定行政訴訟起訴期限制度的合理性和正當(dāng)性。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“對(duì)于以維護(hù)客觀法律秩序?yàn)橹饕康牡目陀^訴訟而言，設(shè)置起訴期限更利于維護(hù)法的安定性”。公益損害往往具有隱蔽性較強(qiáng)、損害后果較大、恢復(fù)時(shí)間較長(zhǎng)的特點(diǎn)，如果檢察院沒能及時(shí)行使訴權(quán)，受到侵害的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益勢(shì)必難以得到及時(shí)救濟(jì)和修復(fù)，因此，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟更需堅(jiān)持效率原則。行政機(jī)關(guān)經(jīng)檢察建議督促后積極作為的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行及時(shí)、全面的審查。對(duì)于行政機(jī)關(guān)未充分、全面履職或者作出的行政決定違法的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守行政訴訟法關(guān)于起訴期限的一般規(guī)定，在知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提起行政公益訴訟。針對(duì)如何確定具體起算點(diǎn)，目前學(xué)界也有爭(zhēng)議。由于行政機(jī)關(guān)具有向檢察機(jī)關(guān)作出書面回復(fù)的法定義務(wù)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)履職進(jìn)展有跟進(jìn)調(diào)查的職責(zé)，筆者認(rèn)為，一般以行政機(jī)關(guān)關(guān)于其履職行為的書面回復(fù)送達(dá)檢察機(jī)關(guān)之日為起算點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)未作出回復(fù)的，則以檢察機(jī)關(guān)開展跟進(jìn)調(diào)查，知道或者應(yīng)當(dāng)知道被訴行政行為之日起為起算點(diǎn)。

同時(shí)，要注意充分運(yùn)用好起訴期限的中止制度。對(duì)于行政機(jī)關(guān)在法定履職期限內(nèi)已依法作出行政決定或者制定整改方案，但因?yàn)榉梢?guī)定、突發(fā)事件等客觀障礙無法整改到位的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法中止審查，待障礙消除后恢復(fù)審查。按照行政訴訟法關(guān)于起訴期限中止的規(guī)定，此時(shí)起訴期限被耽誤不屬于檢察機(jī)關(guān)自身的原因，被耽誤的時(shí)間不應(yīng)當(dāng)計(jì)算在起訴期限內(nèi)。在絕大多數(shù)案件中，行政機(jī)關(guān)經(jīng)檢察建議督促后，只有將違法內(nèi)容整改到位才可結(jié)案。但根據(jù)行政強(qiáng)制法，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)作出行政決定后，沒有自行強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，只能在相對(duì)人行政復(fù)議或者起訴期限屆滿后申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，其間，如果相對(duì)人不服行政決定申請(qǐng)復(fù)議或者提起行政訴訟，還可能面臨停止執(zhí)行。因此，從行政決定或者整改方案作出到公益得到有效修復(fù)的過程中，因?yàn)榭陀^障礙耽誤的時(shí)間不應(yīng)計(jì)算在起訴期限內(nèi)。當(dāng)中止審查原因消除后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即恢復(fù)審查，決定是否起訴。為加強(qiáng)司法公開，中止和恢復(fù)審查的決定書均應(yīng)當(dāng)送達(dá)被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。

三是檢察機(jī)關(guān)提起確認(rèn)無效之訴的，不受起訴期限限制。在行政行為存在重大明顯違法情形時(shí)，行政行為自始、當(dāng)然無效，當(dāng)事人提起確認(rèn)無效訴訟不受起訴期限限制。行政公益訴訟當(dāng)然也適用這一規(guī)定。經(jīng)檢察建議督促、行政機(jī)關(guān)作出行政決定或者整改方案有重大明顯違法的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出確認(rèn)無效之訴，此時(shí)不受起訴期限限制。

（來源：檢察日?qǐng)?bào) 作者系湖北省隨縣人民檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)）